Des expulsions vers le Soudan contraires au principe de « non-refoulement

En septembre 2017, les autorités belges à Bruxelles ont arrêté 99 ressortissants soudanais soupçonnés d'être en situation irrégulière sur le territoire. Lorsque les autorités ont entamé la procédure d'expulsion de ces personnes, elles ont invité des fonctionnaires soudanais à s'entretenir avec plus de 60 d'entre elles afin de confirmer leur nationalité. Les autorités soudanaises ont alors émis 43 laissez-passer. Entre octobre et décembre 2017, la Belgique a renvoyé 10 premiers Soudanais vers Khartoum.

En décembre 2017, l'Institut politique Tahrir pour le Moyen Orient (TIMEP) a publié des témoignages recueillis auprès de personnes expulsées[1], qui ont affirmé avoir été maltraités par les autorités soudanaises à leur arrivée à Khartoum[2]. En réponse à ces allégations, le gouvernement belge a suspendu les expulsions vers le Soudan et a chargé le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides de mener une enquête à ce sujet. Cette enquête est en cours.

Selon les éléments de preuve disponibles, il semble que les récentes expulsions vers le Soudan aient été contraires au droit international et en particulier au principe de « non-refoulement », tant du point de vue du fond que de la procédure. Les enquêtes en cours concernant la légalité des expulsions constituent une avancée en matière de respect de l'obligation de rendre des comptes, mais il faudrait qu'elles soient suivies de réformes adaptées garantissant la mise en conformité des procédures de renvoi avec les obligations internationales de la Belgique.

Détention, identification et expulsion de ressortissants soudanais à Bruxelles.

Situé non loin de la gare de Bruxelles-Nord, le parc Maximilien est depuis de nombreuses années un lieu de rassemblement et de campement pour les réfugiés et migrants, principalement d'origine africaine, qui ont traversé la Méditerranée en quête de protection et d'une vie meilleure en Europe. Début 2017, leur nombre est passé à plusieurs centaines, une augmentation très probablement due en partie au démantèlement des campements de Calais, en France. Les personnes qui vivent dans le parc Maximilien sont généralement considérées comme « en transit », car beaucoup ne souhaitent pas rester en Belgique et espèrent rejoindre le Royaume-Uni. Pour cette raison, même celles qui ont besoin d'une protection préfèrent ne pas introduire de demande d'asile en Belgique. Durant le mois de septembre 2017, la police belge a mené des opérations de grande ampleur visant à vérifier l'identité et la situation des réfugiés et des migrants au regard de la loi. Des ONG ont critiqué ces opérations, faisant état d'allégations de recours excessif à la force et d'autres atteintes aux droits humains[3].

Entre le 4 septembre et le 4 octobre 2017, la police a effectué 30 opérations d'arrestations dans cette zone, interpelant 653 personnes dont la présence dans le pays était considérée comme illégale ; 215 d'entre elles ont affirmé être de nationalité soudanaise[4]. Parmi ces Soudanais, 99 ont été placés dans des centres de rétention en attendant leur expulsion. Le gouvernement belge comptait en renvoyer 47 vers le Soudan, et les 52 autres vers le pays européen où ils avaient été enregistrés pour la première fois[5]. Le secrétaire d'État à l'Asile et la Migration a déclaré que les personnes arrêtées avaient explicitement indiqué ne pas souhaiter introduire de demande d'asile en Belgique[6].

Dans le même temps, comme les ressortissants soudanais que la Belgique cherchait à expulser ne disposaient pas de papiers d'identité, le gouvernement belge a fait appel à une délégation de représentants soudanais chargée de les rencontrer, de confirmer leur nationalité et de leur fournir les papiers nécessaires pour voyager. Aucun accord bilatéral de réadmission n'a été rédigé et aucun arrangement écrit n'a été conclu[7]. Entre le 18 et le 27 septembre, une délégation composée de trois personnes, venues spécialement du Soudan, ainsi que des représentants de l'ambassade du Soudan en Belgique, ont donc interrogé 61 individus dans différents centres de rétention belges[8]. Selon la presse, certains membres de la délégation étaient des agents du Service national de la sûreté et du renseignement (NISS)[9], un organisme d'État soudanais qu'Amnistie Internationale estime responsable de violations des droits humains graves et généralisées[10]. Les autorités belges ont déclaré qu'un fonctionnaire belge était présent lors des entrevues. Néanmoins, celui-ci ne comprenait pas les échanges (la langue utilisée était l'arabe et aucun interprète n'était présent) et il semble que les entretiens n'aient pas été enregistrés[11]. À la suite de ces entretiens, les autorités soudanaises ont émis 43 laissez-passer[12].

Après un « examen sommaire » mené par l'Office des étrangers – l'organe administratif belge compétent en matière d'expulsions – afin de déterminer les risques en cas de retour[13], neuf des ressortissants soudanais identifiés par la délégation soudanaise ont été renvoyés de force à Khartoum en avion entre octobre et décembre 2017[14]. Un autre homme a été renvoyé au cours de la même période. Il avait accepté, selon le gouvernement, un « retour volontaire assisté » après avoir retiré sa demande d'asile[15].

Le 20 décembre 2017, le TIMEP a publié des informations ainsi que des extraits d'entretiens réalisés avec des personnes expulsées par la Belgique, qui affirmaient avoir été placées en détention dans un poste de police proche de l'aéroport à leur arrivée à Khartoum et passées à tabac par des membres des autorités soudanaises[16]. Le TIMEP a communiqué aux autorités belges son compte rendu de ces entretiens et allégations. On y apprend notamment qu'au moins certains Soudanais renvoyés par la Belgique affirment être originaires de zones du pays touchées par un conflit armé.

En réponse à ces allégations, le gouvernement belge a chargé le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides – l'autorité centrale belge en matière d'asile – de mener une enquête à ce sujet. Il a également annoncé un moratoire sur les expulsions vers le Soudan jusqu'à la publication des conclusions de l'enquête.

Violations du principe de « non-refoulement »

Chaque État a le droit de réglementer les conditions d'accès et de résidence des étrangers sur son territoire et de renvoyer dans leur pays d'origine les personnes en situation irrégulière. Cependant, comme tout État, la Belgique est tenue de respecter le principe de « non-refoulement », qui constitue la pierre angulaire du droit relatif aux réfugiés et est consacré par le droit international coutumier et différents traités internationaux ratifiés par la Belgique, ainsi que par le droit européen[17]. En vertu de ce principe, il est interdit aux États de renvoyer quiconque dans un pays où il risquerait de subir de graves violations des droits fondamentaux. Le principe de « non-refoulement » doit être respecté dans toute procédure d'éloignement, d'expulsion ou d'extradition, que la personne concernée ait ou non officiellement demandé ou obtenu une protection internationale. Ce principe s'applique à tous les États et protège toute personne, quelle que soit son pays d'origine. Aucun pays ne peut être considéré a priori comme sûr. Une évaluation individuelle des risques encourus en cas de renvoi doit être menée.

Les expulsions collectives, sans examen individualisé de la situation personnelle, sont également interdites au titre de l'article 4 du Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l'homme et de l'article 19.1 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Des garanties quant au fond et aux procédures doivent être instaurées par les États parties afin de respecter ces obligations. Cela implique notamment que des lois et des procédures soient mises en place et systématiquement appliquées afin de garantir la prise en compte de la situation individuelle de toute personne visée par un arrêté d'expulsion.

Il existe de nombreux motifs d'inquiétude quant aux renvois vers le Soudan, dans la mesure où Amnistie Internationale et d'autres organisations ont établi que des atteintes aux droits humains généralisées et systématiques se poursuivaient dans le pays. Les conflits armés persistent au Darfour et dans les États du Kordofan du Sud et du Nil Bleu. La situation humanitaire y reste catastrophique, car les conflits continuent d'entraîner des déplacements massifs de population et de causer la mort de civils. Toutes les parties impliquées commettent des atteintes aux droits humains et des violations du droit humanitaire. Le président soudanais Omar el Béchir est recherché par la Cour pénale internationale pour génocide, crimes de guerre et crimes contre l’humanité, exactions qui auraient été commises au Darfour entre 2003 et 2008. Des éléments de preuve réunis par Amnistie Internationale indiquent que, durant les huit premiers mois de 2016, les forces gouvernementales soudanaises ont commis au Darfour au moins 30 attaques chimiques contre des civils, dont de très jeunes enfants[18].

Les personnes originaires de zones de conflit sont aussi particulièrement exposées au risque de persécution par les autorités soudanaises. En 2017, les forces de sécurité ont soumis les membres de partis d’opposition, les défenseurs des droits humains, les étudiants et les militants politiques à des arrestations arbitraires, des placements en détention et d'autres violations des droits humains, et les autorités ont restreint de manière arbitraire les droits à la liberté d'expression, d'association et de réunion pacifique[19]. Le NISS est toujours autorisé à garder en détention toute personne pour une durée maximale de quatre mois et demi sans contrôle judiciaire. Ce pouvoir est souvent utilisé pour procéder à des arrestations et à des mises en détention arbitraires et pour soumettre les détenus à des actes de torture ou d'autres formes de mauvais traitement. Les agents du NISS sont protégés contre toute poursuite pour les actes commis dans l’exercice de leurs fonctions, d’où une culture généralisée de l’impunité[20].

Au vu des conflits et des graves violations des droits humains qui frappent le Soudan, et compte tenu du risque particulier de persécution encouru par les personnes originaires des zones de conflit (telles que le Darfour et les États du Kordofan du Sud et du Nil Bleu), Amnistie Internationale estime que les ressortissants soudanais originaires de ces régions ne doivent pas être renvoyés dans leur pays, où ils seraient véritablement exposés à un risque de graves violations des droits humains[21]. Les personnes originaires d'autres régions du Soudan ne doivent pas non plus y être renvoyées si leurs droits humains sont susceptibles d'y être gravement bafoués, notamment lorsqu'elles sont accusées de faire partie de l'opposition. Dans tous les cas, la situation individuelle de chaque personne visée par une procédure d'éloignement et les risques spécifiques auxquels elle pourrait être exposée à son retour doivent faire l'objet d'un examen approfondi avant qu'un arrêté d'expulsion soit émis.

Il semble que les récentes expulsions vers le Soudan aient été menées en violation du principe de « non-refoulement », tant du point de vue du fond que de la procédure.

En ce qui concerne le fond, le TIMEP a signalé que certaines des personnes renvoyées au Soudan étaient peut-être originaires de la zone de conflit du Darfour, et que des migrants expulsés vers Khartoum avaient été placés en détention à leur arrivée et maltraités par des membres des forces de sécurité soudanaises. Amnistie Internationale n'a pas été en mesure de vérifier ces témoignages de manière indépendante, mais elle tient à souligner qu'ils concordent avec d'autres recueillis par ses soins auprès de personnes précédemment renvoyées au Soudan par d'autres pays. En janvier 2016, Amnistie Internationale avait ainsi recueilli les propos de 12 Soudanais, originaires du Darfour pour la plupart, expulsés de Jordanie le mois précédent : ils avaient déclaré avoir été arrêtés par des fonctionnaires du NISS à leur arrivée, interrogés à propos de leur appartenance tribale, accusés d’être des « rebelles » ayant « insulté la réputation du Soudan », et torturés[22]. En août 2016, Amnistie Internationale s'était également entretenue avec deux hommes soudanais faisant partie d'un groupe de 40 personnes qui venaient d'être renvoyées de force au Soudan par l'Italie. Tous deux avaient déclaré avoir été interrogés par des agents du NISS à leur arrivée. L'un avait affirmé avoir assisté au passage à tabac, par des agents, d'une autre personne renvoyée dans le pays[23]. Avec l'aide d'avocats des ONG italiennes ASGI et ARCI, certaines des personnes expulsées d'Italie ont par la suite engagé une action en justice contre l'Italie devant la Cour européenne des droits de l'homme, au motif que leur renvoi était contraire au principe de « non-refoulement ». La Cour a jugé l'affaire recevable[24].

D'autre part, en expulsant des ressortissants soudanais, les autorités belges n'ont pas respecté certains points de procédure essentiels pour garantir le « non-refoulement ». En particulier, même si ces personnes n'ont semble-t-il pas exprimé la volonté de déposer une demande d'asile en Belgique, les autorités restaient néanmoins tenues d'examiner minutieusement la situation individuelle de chacune avant de prendre la décision de les expulser, afin qu'aucun renvoi ne soit effectué si la personne concernée risquait de subir à son arrivée de graves violations des droits humains. Au lieu de cela, l'Office des étrangers (l'organe administratif compétent en matière d'expulsions) a mené un « examen sommaire » des risques encourus en cas de renvoi[25], qui semble loin de l'évaluation approfondie requise par le droit international. Amnistie Internationale a pu consulter un formulaire rempli à propos de l'une des 10 personnes expulsées. Elle constate que celui-ci ne contient que quelques questions générales sur les risques en cas de renvoi, mais aucune référence ou question concernant la région d'origine, l'appartenance ethnique ou les motifs de départ du pays. Ces points sont pourtant essentiels à tout examen des risques en cas de retour. Des déclarations du secrétaire d'État à l'Asile et la Migration devant le Parlement belge confirment que les autorités compétentes n'ont pas enquêté de manière suffisante sur la région d'origine des personnes expulsées. En réalité, les autorités belges ignoraient généralement cette information[26]. De plus, lorsque les personnes expulsées ont d'elles-mêmes précisé leur lieu d'origine, ce renseignement n'a pas été pleinement pris en compte[27]. Pas une fois l'« examen sommaire » mené par l'Office des étrangers n'a conclu que le renvoi d'une personne au Soudan l'exposerait à des violations graves des droits humains[28]. Certains des ressortissants soudanais se trouvant encore en Belgique ont fait appel de leur expulsion forcée ou de leur détention devant des tribunaux belges[29] ou ont depuis introduit une demande d'asile. Dans un cas, à propos de la détention, dans l'attente de son expulsion, d'un Soudanais arrêté à Bruxelles, la Cour d'appel de Bruxelles a estimé le 4 janvier 2018 que les autorités belges n'avaient pas examiné les risques encourus en cas de renvoi au Soudan, contrairement aux dispositions de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme[30].

Par ailleurs, cela pose problème que les autorités belges aient autorisé des fonctionnaires soudanais à interroger et à identifier des ressortissants soudanais susceptibles d'avoir besoin d'une protection internationale, alors que les risques encourus en cas de retour n'avaient pas encore été examinés.

En effet, selon les documents officiels étudiés par Amnistie Internationale, les autorités belges ont permis aux fonctionnaires soudanais de rencontrer ces personnes avant même d'avoir entamé l'« examen sommaire » des risques en cas de retour. De plus, dans deux cas au moins, ces fonctionnaires ont pu s'entretenir avec des migrants soudanais dont les autorités belges savaient qu'ils avaient déjà demandé l'asile dans un autre pays européen[31]. Le gouvernement belge aurait donc communiqué des informations hautement sensibles (l'identité de personnes susceptibles d'avoir besoin d'une protection internationale) aux autorités mêmes dont ces personnes fuyaient les exactions, les exposant potentiellement, ainsi que leurs proches, à des risques accrus. De surcroît, la Belgique n'a rien fait pour surveiller efficacement les entretiens menés par les fonctionnaires soudanais, notamment en garantissant la présence d'un fonctionnaire belge capable de comprendre les échanges.

Les missions d'identification ne représentent pas en soi une atteinte au droit international. Un État cherchant à renvoyer un ressortissant étranger peut solliciter la coopération du gouvernement de son pays d'origine. Cependant, ce n'est qu'après avoir écarté les éventuels besoins de protection internationale et les risques en cas de retour que le gouvernement belge pouvait demander à des fonctionnaires étrangers de confirmer la nationalité des personnes qu'il souhaitait renvoyer, et de leur fournir les papiers nécessaires au voyage. Des mécanismes de surveillance solides doivent être mis en place afin que les fonctionnaires étrangers ne puissent pas avoir accès à l'identité de personnes qui ont ou pourraient avoir besoin d'une protection internationale. Ce principe s'applique également à toute information concernant des personnes qui n'ont pas introduit de demande d'asile, ou qui ont été déboutées de l'asile, mais pour lesquelles les autorités belges n'ont pas encore examiné les risques en cas de retour.

Conclusions et recommandations

En renvoyant des ressortissants soudanais dans leur pays sans avoir au préalable minutieusement évalué les risques encourus en cas de retour, la Belgique n'a pas respecté ses obligations sur le fond ni en matière de procédure quant au principe de « non-refoulement ». Les témoignages de personnes renvoyées au Soudan recueillis par le TIMEP concordent avec les informations confiées en 2016 à Amnistie Internationale par des Soudanais expulsés de Jordanie et d'Italie, qui affirmaient également avoir été arrêtés, interrogés et maltraités par des agents des forces de sécurité soudanaises peu après leur arrivée à l'aéroport de Khartoum. Des informations préoccupantes indiquant que certaines des personnes expulsées étaient originaires de zones de conflit au Soudan montrent que même les renseignements personnels les plus élémentaires (primordiaux pour déterminer les risques en cas de retour) n'ont pas fait l'objet d'un examen suffisant de la part des autorités belges préalablement aux expulsions, ni même avant que des fonctionnaires soudanais ne soient autorisés à rencontrer les personnes susceptibles d'être expulsées, ce qui peut avoir accru les risques encourus par certaines d'entre elles.

Si le gouvernement belge a reconnu l'importance de respecter le principe de « non-refoulement » – le Premier ministre Charles Michel l'a qualifié de « sacré[32] » –, il semble avoir fait peu d'efforts pour s'acquitter de ses obligations en la matière. En effet, il est probable que la Belgique ait renvoyé des personnes au Soudan en dépit d'un risque réel de violations graves des droits humains, au mépris des obligations du pays en vertu du droit international et européen.

L'enquête du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides représente une excellente occasion d'examiner la légalité de la gestion de ce dossier par les autorités belges, d'octroyer des réparations aux personnes dont les droits humains ont été bafoués à la suite de l'action du gouvernement belge, et de faire en sorte que les procédures d'éloignement soient mises en conformité avec les obligations internationales de la Belgique.

En particulier, Amnistie Internationale demande à la Belgique :

• de respecter scrupuleusement le principe de « non-refoulement » en s'abstenant de tout renvoi forcé, de quelque manière que ce soit, vers un pays où la personne expulsée serait exposée à de graves violations des droits humains. À cette fin, les autorités belges doivent s'interdire d'expulser tous les ressortissants soudanais venant de zones de conflit (telles que le Darfour et les États du Kordofan du Sud et du Nil Bleu) ou les Soudanais originaires d'autres régions qui risquent de graves violations des droits humains pour d'autres raisons, notamment parce que les autorités soudanaises les considèrent comme des membres de l'opposition ;
• de réexaminer et de modifier les procédures d'éloignement, afin qu'aucun arrêté d'expulsion ne soit émis sans que les risques réels de violations graves des droits humains encourus par la personne concernée aient été écartés par un examen satisfaisant et individualisé. Ces procédures doivent garantir que la situation de chaque personne que les autorités souhaitent expulser fasse l'objet d'un examen adapté et individualisé, dûment enregistré, que cette personne souhaite ou non obtenir l'asile. Les expulsions ne doivent pas reprendre tant que ces garanties procédurales ne seront pas en place ;
• de veiller à ce que les autorités du pays d'origine, consulaires ou autres, n'aient pas la possibilité de rencontrer les personnes susceptibles d'être expulsées ni de consulter les informations les concernant avant que l'examen individuel décrit ci-dessus ait été mené de manière satisfaisante. De solides mécanismes de contrôle doivent par ailleurs être créés afin de surveiller efficacement les entrevues et toute procédure d'identification menées par des fonctionnaires étrangers. Les personnes susceptibles d'être expulsées doivent être tenues au courant de la possible visite des autorités de leur pays d'origine et pleinement informées de leur droit de demander une protection internationale.