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Déclaration concernant le mandat de la Commission d’enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues ou assassinées au Canada

En tant qu’organisations et experts des droits humains, nous sommes extrêmement préoccupés par le projet du mandat de la Commission d’enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées au Canada, publié aujourd’hui (20 juillet) dans les médias.

Le mandat encadre la Commission d’enquête nationale et établi l’autorité de ses commissaires. À notre avis, le projet du mandat de la Commission d’enquête nationale risque d’engendrer une enquête inefficace qui n’a pas l’autorité de se pencher sur les facteurs cruciaux de la crise des droits humains. Nos organisations sont particulièrement préoccupées que le projet du mandat ne donne aucune règle précise afin de signaler les erreurs et les faiblesses des services de police et du système judiciaire, et qu’il ne formule aucune recommandation à ce sujet.

Le mandat de la Commission d’enquête décrit, dans l’ensemble, un processus de consultation avec les familles et les survivants, en mettant l’accent sur la guérison et la réconciliation. Même si ce processus est important, la Commission d’enquête nationale doit également être en mesure de se pencher sérieusement sur les programmes, les pratiques et les politiques des gouvernements qui ont contribué à la violence et qui l’ont maintenue ou exacerbée. Nous souhaitons donc voir une Commission d’enquête nationale forte et efficace, qui traite des réalités de la violence envers les femmes et les filles autochtones, et qui réussira là où le Canada a échoué. À cette fin, nous fournissons l’analyse suivante du mandat de la Commission d’enquête nationale.

Certains éléments du mandat sont positifs, en voici quelques-uns :

Cinq commissaires dirigeront la Commission d’enquête nationale, ce qui permettra un bon dosage au niveau de la représentation, de l’expérience et de l’expertise.

  • Les commissaires seront chargés d’examiner les causes systémiques de la violence et ils devront faire des recommandations afin d’y remédier.
  • Les commissaires devront créer des organismes consultatifs régionaux auxquels participeront des membres des familles de victimes, des survivants de violence et des intervenants de la société civile possédant des connaissances pertinentes sur le sujet.
  • Le rapport du Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes et le rapport de la Commission interaméricaine des droits de l’homme sont inclus dans la liste des rapports clés que la Commission d’enquête peut consulter à des fins d’examen et d’étude.
  • Les commissaires sont autorisés à dégager des fonds afin de permettre à des citoyens de participer à la Commission d’enquête nationale et d’offrir un service de conseil adapté à la réalité culturelle des participants. Toutefois, nous ne savons pas quel budget sera alloué à ces fins.
  • Le mandat de la Commission d’enquête nationale donne aux commissaires l’autorité de tenir des audiences informelles et de voyager dans tout le pays.
  • Les commissaires remettront un rapport préliminaire ainsi qu’un rapport final.

Ces facteurs positifs ne sont malheureusement pas suffisants afin d’assurer une Commission d’enquête nationale efficace et rigoureuse. Les omissions suivantes doivent être prises en considération avant que la Commission d’enquête nationale ne soit officiellement constituée.

Les services de police et le système judiciaire

  • Le mandat de la Commission d’enquête nationale ne prévoit pas la révision des pratiques et des politiques de la police. Ce mandat est une préoccupation majeure, car les services de police et le système judiciaire ne réussissent pas toujours à protéger convenablement les femmes et les filles autochtones, en répondant rapidement et avec diligence à la violence. Nous considérons que ce point devrait être un élément central de la Commission d’enquête nationale, puisque cette lacune a été considérée comme étant une violation des obligations internationales du Canada en vertu des droits humains. L’absence de cet aspect critique dans le mandat de la Commission de l’enquête nationale est troublante.
  • Les commissaires ont l’obligation de rendre compte des « pratiques institutionnelles concernant la violence subie par les femmes et les filles autochtones au Canada ». Le mandat de la Commission d’enquête nationale devrait, toutefois, clairement indiquer le devoir d’enquête des commissaires concernant les pratiques policières, ainsi que les pratiques du système de justice liées à la violence raciale et sexuelle vécues par les femmes et les filles autochtones. Les commissaires devraient avoir l’autorité explicite de faire des recommandations dans le but de corriger les irrégularités dans les pratiques, les politiques et la surveillance policières afin de les améliorer.
  • Aucun mécanisme n’a été mis en place afin d’examiner les dossiers individuels des affaires où il reste encore des questions en suspens relatives à la pertinence et l’impartialité des enquêtes policières. Les commissaires ont l’autorité de référer les familles, qui se questionnent au sujet d’enquêtes en cours ou passées, à « l’autorité provinciale ou territoriale responsable de la prestation de services et d’aide aux victimes ». Ce procédé renvoie les familles vers les mêmes autorités avec lesquelles elles ont rencontré des problèmes en tout premier lieu. Les commissaires risquent de se retrouver dans une situation intenable, car ils donneront l’impression d’être une part intégrante du problème, et non sa solution.

Au départ, un certain nombre de recommandations ont été faites dans le cadre des consultations publiques entourant la définition des paramètres de la Commission d’enquête, dans le but de créer une commission d’enquête parallèle et des commissions civiles, qui peuvent présenter un nouvel aperçu de la situation et prodiguer des conseils aux familles.

  • Les seules références à l’application de la loi concernent :
  • L’obligation des commissaires à ne pas nuire aux enquêtes criminelles. Sans donner de détails, ce comportement pourrait encourager les autorités policières à ne pas divulguer des données ou des informations essentielles sur des enquêtes en cours d’investigation.
  • L’instruction de transmettre les preuves, qui peuvent être utiles dans une affaire criminelle, ainsi que les preuves d’inconduite policière aux « autorités compétentes ». Cette façon de faire rend inutile toute autorité que possède la Commission d’enquête nationale quand vient le moment d’émettre et d’analyser des recommandations qui concernent les pratiques inadéquates ou ouvertement discriminatoires de la police, ou de fonctionnaires du système de justice.

Comment peut-t-on opérer un changement réel des politiques et pratiques de la loi si les preuves d’inconduite policière sont remises aux autorités policières? De plus, les « autorité compétentes » varient d’une province à l’autre, alors cette façon de faire risque de créer un système inadéquat et confus, les familles pouvant ainsi être dirigées vers les mauvaises autorités. De nouveau, la Commission de l’enquête nationale ne semble pas avoir compétence pour examiner en détail les services de police.

Les pouvoirs d’assignation de témoins et de la production de documents

Alors que l’enquête sera menée en vertu de la Loi sur les enquêtes, qui, aux articles 4 et 5, autorise les commissaires à convoquer des témoins et à exiger la production de documents d’enquête, ces dits articles de la Loi sur les enquêtes ne sont pas expressément mentionnés dans le mandat, et ce, même si d’autres articles de cette Loi concernant la rémunération et l’embauche du personnel le sont. Cette incohérence, ainsi que l’absence d’une telle autorité, en vue d’exiger la production de documents, soulève des questions et des différends quant à savoir si les commissaires ont l’autorité nécessaire afin de demander à des témoins de comparaître devant la Commission d’enquête nationale, et d’y produire les documents requis. Entre également en ligne de compte, la question relative à l’autorité des commissaires d’exiger la production de documents de la part des ministères et organismes provinciaux et territoriaux. Les commissaires devraient avoir l’autorité, le cas échéant, de faire usage de pouvoirs d’enquête en vertu de la législation provinciale, afin d’éviter d’éventuels conflits de compétence.

Le pouvoir d’exiger la production de documents, à tous les niveaux de gouvernement, est essentiel. Ce pouvoir n’est cependant pas clairement défini dans le mandat.

Le cadre des droits humains

L’enquête n’a pas de cadre précis en ce qui concerne les droits humains. Les commissaires sont tenus d’examiner et de tenir compte du rapport du Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, ainsi que le rapport de la Commission interaméricaine des droits de l’homme portant sur les assassinats et les disparitions des femmes et des filles autochtones au Canada, signes que ces droits sont réellement menacés. Par contre, les commissaires ne sont pas tenus d’identifier les droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels nationaux et internationaux pertinents, y compris les droits spécifiques des peuples autochtones. Les commissaires ne sont pas non plus tenus d’évaluer les causes systémiques de la violence, des pratiques institutionnelles et des politiques à la lumière des obligations internationales du Canada en matières des droits humains, ni de faire des recommandations qui permettront d’améliorer l’exécution et le respect des droits des femmes et des filles autochtones. Lorsque les assassinats et les disparitions sont synonymes de crise de droits humains pour le Canada, cela constitue une faiblesse majeure.

La compétence provinciale et territoriale

L’enquête débute par un préambule faisant référence au gouvernement du Canada et aux « gouvernements des provinces et des territoires », mais la Commission d’enquête nationale n’a aucune autorité pour traiter des questions et pour examiner des preuves qui relèvent de la compétence provinciale ou territoriale. Les paragraphes ne définissent pas non plus ce dont la Commission d’enquête doit rendre compte, et ce sur quoi elle formule les recommandations qui relèveraient de compétence provinciale et territoriale. Ces articles devraient préciser que les commissaires doivent enquêter sur des politiques et des pratiques pertinentes, qu’elles soient fédérales, provinciales ou territoriales, pour ensuite en faire rapport. Les articles devraient également stipuler que les commissaires ont l’autorité de faire des recommandations relatives à toutes les compétences.

Rien dans le mandat ne fait référence à l’échange de données entre organismes et entre sphères de compétence et, notamment, les commissaires n’ont pas l’autorité de favoriser ou de contraindre le partage des données afin de s’assurer que, au cours de la Commission d’enquête nationale, la connaissance de la nature de la violence et son étendue soit améliorées.

Le soutien offert aux participants et aux témoins

  • Aucune disposition n’a été prise en ce qui a trait à la traduction et à l’interprétation des différentes langues autochtones.
  • Nous ne savons pas avec certitude si les particuliers ou les groupes qui témoignerons devant la Commission d’enquête nationale seront représentés par un avocat. Si tel est le cas, la Commission d’enquête nationale devrait en défrayer les frais. Cette information devrait être clairement stipulée dans le mandat. La Commission d’enquête nationale ne doit pas répéter ce qui est arrivé lors de la commission Oppal; les particuliers ainsi que les groupes de la société civile n’ont pas eu accès à un avocat, contrairement aux fonctionnaires et aux autorités policières. Cette inégalité a forcé certains groupes civils à mettre fin à leur participation à la commission Oppal.
  • Les commissaires peuvent partager, avec les autorités policières, des données relatives à des infractions criminelles. Toutefois, aucune garantie ni aucune protection n’est prévue pour les personnes craignant d’entrer en contact avec la police ou tout autre fonctionnaire, ou encore celles craignant d’être la victime de leurs représailles

La consultation et la révision

En décembre dernier, nous nous sommes réjouis d’apprendre, tout comme les femmes autochtones, leurs familles et les communautés autochtones à travers le pays, l’annonce de la Commission d’enquête nationale. Nous espérons vivement que la Commission s’attaque aux causes profondes de la violence envers les femmes et les filles autochtones, et qu’elle trouve des solutions pratiques afin de les prévenir. Nous souhaitons également que la Commission rende justice à toutes les femmes et les filles autochtones, ainsi qu’aux familles de celles-ci

Tel qu’il nous est présenté aujourd’hui, le mandat ne saura toutefois pas répondre à ces attentes. Puisque la Commission d’enquête nationale a débuté par des consultations préliminaires et une promesse à « faire les choses dans les règles de l’art », nous espérons que le gouvernement du Canada et les gouvernements des provinces et des territoires, prendront compte de nos préoccupations et réviseront le mandat avant le début de la Commission d’enquête nationale.

Déclaration soutenue par :

Amnistie internationale Canada (section anglophone)

Amnistie internationale Canada francophone

Battered Women’s Support Services

BC Assembly of First Nations

British Columbia Civil Liberties Association

Canadian Association of Elizabeth Fry Societies

Canadian Feminist Alliance for International Action

DisAbled Women's Network of Canada

International Human Rights Program, Faculty of Law, University of Toronto

International Women's Rights Project

KAIROS: Canadian Ecumenical Justice Initiative

National Council of Women of Canada

Protect Our Sisters

Femmes autochtones du Québec

Regroupement des centres d'amitié autochtones du Québec

Mis à jour le lundi, 22 octobre 2018